ACM通信

观点

为政策制定者提供建议不仅仅是提供建议

卡梅伦·威尔逊、彼得·哈沙著
ACM通讯，2008年12月，Vol. 51 No. 12, page 24-26
10.1145/1409360.1409370
评论

在我们9月份的专栏中，我们讨论了一个有些残酷的事实:好的科学和理性的论证并不能保证政策制定者在制定政策时做“正确的事情”。科学和政治的交叉充满了妥协和权衡，当选代表总是会寻求平衡相互竞争的利益。虽然这似乎削弱了向决策者提供可靠的科学和技术建议的重要性，但现实是，科学可以对政策产生重大影响，特别是在联邦咨询委员会的背景下。但并不是所有的小组和顾问委员会都是平等的。

1999年，总统的信息技术咨询委员会(PITAC)发布了一份报告，信息技术研究:投资于我们的未来，审查美国联邦政府在IT研究方面的投资，并呼吁对基础IT研究进行大量新投资。六年后，新成立的PITAC发布了一份关于网络安全的报告，称研究组合不平衡，倾向于短期投资，并建议适当的新资源用于长期的网络安全研究。1999年的报告推动了IT基础研究经费的最大增长之一，而2005年的网络安全报告在很大程度上被政策领导人忽略了。在这两种情况下，这些咨询委员会都有合格的成员，提出有根据的报告，并提出具体建议。那么，是什么让一个咨询委员会的报告获得成功，而另一个却积满灰尘呢?

由于每年都有数千个不同形式和规模的咨询委员会在运作，因此很难得出具体的结论。我们有幸与我们社区的许多成员合作，他们被要求担任顾问委员会的成员，或被要求在担任联邦机构官员时为顾问委员会工作或召集他们开会。从这些经验中，我们确定了一些一般特征:透明度、接触关键工作人员的渠道、对政治背景的理解和平衡，这些似乎都是成功的小组所共享的，决策者和咨询委员会成员在建立小组时应该努力效仿。

如何将科学知识注入决策过程的问题由来已久，而联邦咨询委员会正是这个问题的核心所在。国会或行政部门可以成立委员会，发挥多种不同的作用，这些委员会通常由外部专家和政府官员组成。官方委员会是根据联邦咨询委员会法案(FACA)特许的，该法案为其成员、运作和监督提供了框架。美国联邦政府每年大约有1000个顾问委员会，它们的成员、目标、重点和范围各不相同。^一个

有“蓝丝带”委员会，通常是为了提供一些有针对性的政策方向而设立的;常设委员会，通常由法律建立，如现已解散的PITAC，提供高层战略方向;高度专业化的委员会提供关于狭窄技术问题的详细指导，以及无数混合这三个领域的其他形式。对科学界越来越重要的是由国家科学院创建的第四种类型。国会和政府定期为科学院提供资金，召集顶级技术和学科专家，就一些最棘手的政策问题提供建议。科学院正在成为美国联邦政府的科学顾问机构。

设立咨询委员会有很多原因。陷入艰难政策谈判的国会议员通常会成立一个咨询委员会，以打破在一个关键问题上的政治僵局。这有效地推迟了一些困难的决定，直到稍后的日期，并含蓄地承诺，当报告发布时，将重新讨论这个问题。虽然这是一个相当常见的场景，但还有许多其他场景。各机构可以成立委员会来回答非常狭窄、高度技术性的问题;期待常设委员会提供高级别战略建议;或者在监管一个行业之前，获得许多不同群体的观点。

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陷入艰难政策谈判的国会议员通常会成立一个咨询委员会，以打破在一个关键问题上的政治僵局。

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考虑到委员会类型的多样性，以及促进其创建的众多环境，咨询委员会运作的不同环境是无限的。但任何咨询委员会的最终目标都是提供有用的建议，让他们的建议被倾听、被考虑和被执行。如何使咨询委员会有效或无效取决于许多变量(包括完全意料之外的外部事件)，但我们的观点是，一些普遍的、在很大程度上相互关联的规则可以适用于大多数咨询委员会。

透明度。委员会成员、接受建议的工作人员或原则，以及公众，都应清楚了解委员会的使命和重点。FACA和机构指南概述了成立委员会的要求，以及公开或私人会议的基本规则，但透明度不仅仅是公开会议和官方文件中阐述的内容。委员会成员应该对他们正在审议的项目的目标、官员希望得到回答的关键问题有一个很好的认识，也许最重要的是，这些官员是否愿意听取答案。如果没有这样的信息，委员会可能会花费无尽的周期来寻找方向。

访问。访问包括许多方面，从与高级决策者的交互到来自较低级别工作人员的支持。首先，委员会成员应该有机会接触专门的机构工作人员，以帮助进行深入研究。关键文件往往深埋在官僚机构内部，只有在内部有一名员工支持才能获得。其次，由于咨询委员会的大多数成员都是志愿者，因此委员会在起草报告时是否得到工作人员的支持，可能意味着最终的结果是一份全面的报告还是一份基本的PowerPoint演示文稿。第三，委员会应该听取能够制定或帮助推动新政策方向的政策制定者的意见。FACA要求各机构指定工作人员监督和出席会议，并批准委员会的议程，但这种参与可能有很大差异，从高级官员的积极参与到形式上的工作人员出席。

美国国防部的信息科学与技术委员会是一个特别成功的模式。这些咨询委员会通常只关注狭窄的技术焦点，在选择主题时，与高级部门经理有相当多的互动。这种程度的参与可能导致独立与成功之间的潜在权衡，这是许多委员会的典型做法。正如来自卡耐基梅隆大学计算机科学系的ISAT成员Peter Lee所说:“虽然DARPA项目经理在研究课题选择上的输入可以被视为‘干预’，但这也意味着ISAT研究具有异常高的‘命中率’，在影响DARPA投资决策的意义上，尤其是在新项目上。”^b

理解政治背景。一个委员会的访问方式通常与它所处的政治环境密切相关。这些背景涉及的范围很广。一方面，所提出的科学和技术问题是非常具体的，要求报告的人的价值观得到广泛认同，导致范围狭窄。例如，蓝丝带委员会调查航天飞机挑战者号灾难得到了广泛的支持，因为两个主要政党的成员在找出导致灾难的原因以及解决载人航天计划问题方面有着相同的价值观。另一方面，委员会成员本身或政策制定者的目标受众可能对委员会正在考虑的关键政策问题有着截然不同的价值观。这可能导致无法接触到关键的政策制定者，他们可能会试图边缘化一个委员会，或一份在政治上毫无意义的报告，最终尘埃落定。

美国国土安全隐私咨询委员会(U.S. Homeland Security’s Privacy Advisory Committee)经常处理与隐私问题相关的科学和技术问题。该委员会有时会就有争议的主题发布报告，其中明确表明该委员会和政府有两套不同的价值观，这阻碍了该委员会的影响，往往导致技术建议没有得到充分解决。去年，该委员会发布了一份报告，质疑在所有50个州实施备受争议的联邦驾照识别标准“真实身份”法案的提议。^c许多来自隐私和技术社区的人士(包括ACM的美国公共政策委员会)都认同该委员会的担忧和建议，但该委员会与政府之间的价值观分歧最终使该委员会在该问题上边缘化，该报告似乎对政府的最终政策选择没有什么影响。

掌控政治局势可以说是顾问委员会能做的最困难的事情之一。事实上，我们听说过这样的观点:咨询委员会根本不应该担心政治，而应该让“科学”胜出。但这种观点没有考虑到决策过程的现实。正如我们在9月份的专栏中所指出的那样，尽管展示最好的科学是一个有价值的目标，但仅仅提供最好的科学并不一定会导致更“以科学为基础”的政策选择。政策制定建立在一种政治制度的基础上，这种制度在很大程度上寻求解决群体之间的价值差异，而不是科学差异。同样的动力也适用于科学和技术咨询委员会，因为它们的研究结果必须反馈给需要咨询委员会的政治制度。委员会应该很好地了解他们的建议是否现实，就像决策者应该真正听取委员会的意见，看看科学和技术在哪些方面可以帮助扩大可用的选择，并改变政治动态。

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掌控政治局势可以说是顾问委员会能做的最困难的事情之一。

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平衡。尽管FACA要求在区域和意识形态上保持平衡，但顾问委员会成员的选择仍然存在很大争议。外部团体声称，现任政府堆积了大量的咨询委员会，为预先确定的政策决定提供第三方验证，而不是提供真正公正的建议。这个问题如此重要，以至于美国国家科学院发表了一份关于顾问委员会成员的报告，指出:“关于任命科学家和工程师进入联邦顾问委员会的问题，最近出现的指控是，任命的过程变得政治化，并导致对独立建议至关重要的公正观点的倾斜。至关重要的是，政府考虑和纳入科学和技术信息作为公共政策决定基础的一部分的能力不能因不必要的障碍而受损。”^d

近年来，这一问题一直是围绕着科学和技术咨询委员会进行讨论的主要问题。虽然我们同意确保平衡的科学代表性很重要，但我们认为还有另一个关键因素需要考虑。拥有能够驾驭政治水域、推动委员会研究结果和建议的沟通者和领导人同样重要。仅仅是确保平衡和适当的技术重点，而不考虑大多数咨询委员会涉及的更广泛的问题，就会传播一种神话，即提供“正确的”科学信息自然会带来更好的政策。我们认为，最有效的委员会都有一些成员是有效的传播者，他们愿意把委员会的建议传达给其他听众。

科学与政策的交叉必然是复杂而不完善的。虽然决策者经常努力理解他们面前问题的科学基础，但平衡看似无穷无尽的利益相关者需求的愿望往往会使理解的证据很难找到。然而，科学技术问题越来越多地成为国会和行政部门面临的几乎每一个重大政策问题的基础，国家安全、投票权、医疗保健和经济等等。联邦政策制定者获得及时和相关的科学和技术建议从来没有像现在这样重要，科学和技术社区成员积极参与这一过程也从来没有像现在这样重要。我们希望我们的意见将有助于使这些参与者的时间和努力更加有效。

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